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Cartografía de los recortes. EL GASTO PÚBLICO EN ESPAÑA, ENTRE 2009 Y 2014

Autor: Manuel Lago Peñas. CUADERNOS DE ACCIÓN SINDICAL. Abril, 2016

Sunday 17 April 2016, by Carlos San Juan


Este documento es un intento de profundizar en el análisis de los recortes en el gasto público (el período de análisis es 2009-2014) que se han producido en España a partir de 2010 y que pretendían cumplir con los compromisos de consolidación fiscal y reducción del déficit público acordados con las autoridades europeas.

El deterioro de la calidad de los servicios públicos básicos y de las prestaciones sociales es una realidad sufrida por la mayoría de la población, porque la austeridad compulsiva afectó a prácticamente todas las actividades del sector público en los tres diferentes niveles de administración.

A pesar de que los recortes han sido objeto de debate político y social y causa de un proceso intenso de movilización social, son escasos los trabajos que analizan en detalle la reducción del gasto público, esto es, dónde, en qué y cuánto se recortó. En las siguientes páginas se responde a estas preguntas al tiempo que se traza un mapa detallado de la reducción del gasto público, con la intención final de proporcionar una cartografía que sirva en reconstrucción del débil estado del bienestar previo a la crisis.

Cartografía de los recortes. EL GASTO PÚBLICO EN ESPAÑA, ENTRE 2009 Y 2014

RESUMEN EJECUTIVO de Cartografía de los recortes

En el año 2009 las cuentas del conjunto de las administraciones publicas españolas se cerraron con un déficit de 118.237 millones de euros, una cifra equivalente a más del 11% del PIB, lo que obviamente es una situación insostenible en el medio plazo y que contrasta con el superávit de 21.620 millones alcanzado dos años antes, en 2007. Este enorme déficit tuvo su origen fundamental en el desplome de los ingresos: cayeron en 69.501 millones entre 2007 y 2009 como consecuencia directa de la gran recesión pero también por el irresponsable proceso de desfiscalización que aplicaron los diferentes gobiernos desde 1994.

La respuesta inmediata por parte de los gobiernos a este grave desequilibrio es la reducción del gasto y solo en una medida menor y con retraso el aumento de los tipos impositivos de algunas figuras tributarias. Como además hay partidas de gasto que crecen ––los intereses de la deuda y las pensiones fundamentalmente— el resultado final es un intenso recorte en la gran mayoría de los servicios públicos y en las prestaciones sociales. El proceso de consolidación fiscal que se inició en España en 2009 ––todavía inacabado–– ha supuesto una intensa caída del gasto público: en 2014, el conjunto de las administraciones públicas gestionaron 30.824 millones de euros menos que en 2009. Esta sería la primera cuantificación de los recortes: el gasto consolidado total cayó en tres puntos del PIB. Sin embargo, esta cifra infravalora la dureza del ajuste —y sus efectos reales sobre el bienestar— porque hay un número muy reducido de partidas de gasto que crecieron mucho, provocando una distorsión de la realidad:

Las pensiones, el pago de intereses de la deuda y el gasto energético aumentaron en 47.824 millones entre 2009 y 2014. Si dejamos al margen estas tres partidas, el recorte en el resto del gasto público fue de 78.164 millones de euros. Esta es la cifra que mejor refleja el retroceso que han sufrido en nuestro país los servicios públicos, la protección social o la dotación de infraestructuras físicas, sociales o tecnológicas. Los más de 78.000 millones del ajuste equivalen a casi 8 puntos del PIB y es además una cifra recurrente porque, si no hay cambios en la política de gasto, este recorte se repetiría en cada ejercicio. Expresado en cifras relativas, esta reducción en gasto público fue del 21 % en términos nominales y del 30 % en términos reales, al tener en cuenta la inflación acumulada en ese período.

En el análisis por naturaleza del gasto se comprueba que los dos capítulos que soportan los mayores ajustes fueron, por este orden, la inversión y la remuneración de los empleados públicos.

En los denominados gastos de capital (formados por la inversión directa de las administraciones públicas y por las transferencias de capital que cofinancian inversiones de otros agentes) se produce una caída de 40.569 millones de euros, una reducción equivalente al 61 % de la cifra inicial y por lo tanto el 70 % en términos reales. Dentro del capítulo de inversión están las inversiones en infraestructuras, en dotaciones en los servicios públicos y en I+D. Las infraestructuras del transporte y comunicación se redujeron en cerca de 13.000 millones de euros, la inversión en vivienda en 4.400 millones, en los dos servicios públicos básicos ––sanidad y educación–– se perdieron 4.500 millones y en políticas sectoriales el retroceso fue de 4.600 millones de euros. Por su parte, el gasto en investigación y desarrollo cae en 971 millones de euros en la I+D básica, cifra a la que hay que añadir la I+D sectorializada, como la realizada en Asuntos Económicos que pierde 730 millones de euros, en Medio Ambiente otros 113 millones, 235 en Salud y otras cifras menores que, en conjunto, elevan el recorte en el gasto en I+D hasta un total de 2.294 millones de euros.

Recortar en la inversión es una decisión fácil de aplicar pero con unos costes enormes a medio y largo plazo en la competitividad del país, ya que limita su dotación de infraestructuras físicas, sociales y de conocimiento.

Por su parte, la remuneración de los empleados públicos retrocede en 10.626 millones de euros, un 8,5 % nominal y en 17 % en términos reales. Esta caída de la masa salarial se debe a dos factores: la devaluación salarial y el menor número de personas trabajando en el sector público. La devaluación salarial ha aplicado fórmulas diferentes: la reducción del 5 % en los salarios nominales en 2010, seguida de su congelación a partir de 2011 hasta 2014. Por otro lado, entre julio de 2009 y julio de 2014, el personal empleado por las diferentes administraciones públicas se redujo en 136.183 personas, esto es, el 5,1 % del que había en 2009.

Se recortan los salarios y se reduce el número de personas trabajando y, obviamente, baja el gasto de personal, pero pagando el precio del deterioro de los servicios públicos.

El análisis funcional del gasto permite conocer la evolución de este según su finalidad, esto es, a qué se dedica con independencia de su composición. Esta es la perspectiva de análisis más utilizada a lo largo del texto y, por lo tanto, aquí se hace un resumen del gasto en tres grandes grupos que conforman el estado del bienestar: los servicios públicos básicos, las prestaciones de la protección social y las políticas sociales. En el primer grupo se produce un grave retroceso en la dotación de los dos grandes servicios públicos que configuran el núcleo del estado del bienestar: en salud y en educación, sumados, en 2014 se han gastado 18.400 millones de euros menos que en 2009.

En concreto, el gasto sanitario se redujo en 9.600 millones de euros, que equivalen al –13,2 % nominal y, por lo tanto, al –22 % en términos reales: se han dejado de gastar más de uno de cada cuatro euros de los disponibles en 2009. Este recorte afecta sobre todo al personal sanitario porque su remuneración se reduce en 3.244 millones de euros ––menos salarios y menos plantilla–– y a la inversión, que cae en 2.144 millones de euros. De forma complementaria, baja el gasto en los servicios prestados por el sector privado, es decir, el gasto en medicamentos en farmacias y en conciertos con hospitales privados: en conjunto, 3.402 millones de euros menos. Por su parte, el gasto educativo sufre un recorte de 7.394 millones de euros, equivalentes al 14,9 % nominal y al 23,7 % en valores reales al tener en cuenta el IPC acumulado entre 2009 y 2014. En educación se ha dejado de gastar casi 1 de cada 4 euros desde que empezó el ajuste. Aquí también son los empleados y empleadas públicas quienes sufren con mayor dureza las restricciones de gasto porque la remuneración de los asalariados pierde 3.705 millones de euros. En educación se sigue el patrón general del ajuste y, después de los salarios, es la inversión la segunda variable con mayor retroceso: 2.235 millones de euros menos, lo que equivale a un desplome del 70 % en términos reales. La especificidad más relevante del ajuste en el gasto educativo es que apenas ha afectado al sector privado: los conciertos con los colegios privados apenas han caído el 1,2 % en este período. En la categoría de la protección social la evolución de las diferentes prestaciones es muy diferente. Las pensiones de jubilación se incrementan en más de 20.000 millones de euros y las de supervivientes (viudedad y enfermedad), en 3.345 millones de euros, una cifra acumulada de 23.577 millones de euros. Este incremento se debe a la lógica del sistema de protección y a la evolución demográfica: cada vez hay más pensionistas porque se alarga la esperanza de vida y la cuantía de la media de la pensión aumenta porque la de quienes entran es superior a la de quienes salen. Hay más pensionistas cobrando una pensión media más alta y, por lo tanto, aumenta el gasto, a pesar de que los gobiernos actuaron en los últimos años en el sentido contrario, aplicando medidas tendentes, primero, a reducir el importe inicial de la pensión y, después, con revalorizaciones anuales mínimas.

Este incremento del gasto en pensiones se contrapone al recorte en el resto de prestaciones que componen el grupo de la protección social. En cifras absolutas, la prestación que más se reduce es la protección por desempleo: de 2009 a 2014, el gasto bajó en 7.231 millones de euros, cifra equivalente a una caída del 30 % en términos reales.

Hay menos desempleados con protección ––así lo refleja la tasa de cobertura— y, además, cada vez cobran prestaciones más bajas, lo que se traduce en esa caída tan intensa de los recursos. El gasto en enfermedad e incapacidad laboral también disminuye en algo más de 1.000 millones de euros, un –13 % en términos reales que, en buena medida, se corresponde con la reducción del empleo.

Más preocupante es el retroceso del gasto en apoyo a las familias y a la infancia. En un país que tiene un grave problema demográfico, con un riesgo creciente de caer en una regresión poblacional, los recursos destinados a la política familiar se desploman: se pierden 2.692 millones de euros, un 40 % de la cifra de 2009 en términos reales.

Todavía es peor lo que sucede con la política social de vivienda, destinada a apoyar a las familias con problemas para pagar su alquiler o hipoteca. Mientras los desahucios aumentan de forma exponencial, convirtiéndose en un gravísimo problema social, los recursos públicos de los tres niveles de la Administración menguan en 633 millones de euros, el 70 % de la cifra disponible en 2009. En 2014 solo se destinaron 415 millones de euros a esta prestación social tan relevante.

Una tercera categoría de políticas públicas engloba las funciones de vivienda, medio ambiente y cultura y deporte que son, precisamente, las que soportan los mayores retrocesos de recursos en el proceso de consolidación fiscal. La función que más recursos pierde es la de vivienda y desarrollo comunitario: en los últimos cinco años, el gasto ha menguado en 8.805 millones de euros, que equivalen a más del 70 % en términos reales. Pasamos de destinar 13.000 millones en 2009 a poco más de 5.000 en 2014, un recorte enorme que se concreta en el capítulo de las inversiones destinadas al desarrollo de vivienda.

En este retroceso generalizado, sorprende que la subfunción alumbrado público crezca el 67 % debido al aumento de las tarifas eléctricas.

La protección al medio ambiente sufre un deterioro relacionado tanto con lo cuantitativo como con lo cualitativo: se destinan menos recursos y, además, se dedican cada vez menos a temas propiamente ambientales, ganando espacio el tratamiento de los residuos.

La función, en conjunto, pierde 2.817 millones de euros desde 2009, el 33 % en términos reales, que se concentra sobre todo en la protección de la diversidad y el paisaje, la reducción de la contaminación y mucho menos en la gestión de residuos sólidos y líquidos.

La cultura, el deporte y el gasto en religión y otros servicios comunitarios pierden el 40 % de sus recursos disponibles.

Son 5.656 millones de euros, que se reparten de forma similar entre las diferentes subfunciones, desde los servicios deportivos a los culturales, pasando por los servicios de radio y televisión públicas y los religiosos.

Una cuarta categoría se refiere a servicios públicos como la defensa y el orden público, que sufren también un recorte en el gasto, aunque menor que en el resto, en especial en orden público ––policía, tribunales y pensiones, además de servicios de prevención de incendios–– que apenas se reduce, con una caída de poco más del 10 %.

Dejamos para el final las funciones de gasto relacionadas con la gestión de las actividades económicas y de los servicios generales.

En la función de asuntos económicos destacan dos tipos de recortes. En primer lugar, la inversión en infraestructuras del transporte que cae en 10.789 millones de euros, convirtiéndose en la partida que más retrocede en cifras absolutas en el conjunto del gasto público.

En segundo lugar, se da un desplome en las políticas sectoriales, esto es, las que apoyan al sector primario o la política industrial y a otras actividades como el turismo, el comercio o la hostelería. En conjunto, las políticas sectoriales pierden 6.261 millones de euros, hasta quedar reducidas —en especial la industrial— a testimoniales en la práctica. En abierta contradicción con estos recortes, resulta más que sorprendente el incremento de la subfunción de combustible y energía: las subvenciones y los pagos compensatorios al sector energético se dispararon el 469 %, es decir, se multiplicaron casi por cinco veces hasta situarse cerca de los 6.000 millones de euros. En la función servicios generales, la variable clave es el enorme incremento del pago de los intereses de la deuda: 18.206 millones más en 2014 que en 2009, más del 100 % en términos reales, y que eleva hasta casi el 4 % del PIB la cuantía del servicio de la deuda soberana. Pero excluida esta partida, también aquí hay recortes destacables: se reduce en más del 70 % la cooperación internacional ––la ayuda al desarrollo–– que pierde 2.060 millones de euros y la investigación básica, que cae en cerca de 1.500 millones de euros. En resumen, el proceso de consolidación fiscal implica menos gasto pero también su redistribución: en 2014 gastamos 31.000 millones menos que en 2009, pero como se han destinado 25.000 millones más a pensiones, 18.000 millones más al pago de intereses de la deuda y 5.000 millones más en gasto energético, se han tenido que reducir 77.000 millones en prestaciones por desempleo, sanidad, educación, cultura, políticas sectoriales, vivienda, medioambiente, I+D, etc. Para terminar este resumen ejecutivo, destacamos los recortes más significativos en el gasto público desde 2009 a 2014:

10.789 millones de euros en inversiones en infraestructuras del transporte

7.231 millones de euros en prestaciones por desempleo

6.979 millones de euros en política de vivienda

6.138 millones de euros en educación en los tres niveles

5.564 millones de euros en atención sanitaria

2.692 millones de euros en familia e infancia

2.597 millones de euros en políticas sectoriales

2.458 millones de euros en apoyo al sector primario

2.275 millones de euros en servicios culturales

2.060 millones de euros en cooperación internacional

1.721 millones de euros en protección a la diversidad y el paisaje

1.337 millones de euros en I+D básica

1.206 millones de euros en política industrial

1.099 millones de euros en enfermedad e incapacidad

1.068 millones en I+D en asuntos económicos

//www.ccoo.es/cms/g/public/o/0/o87770.pdf" class="spip_out">Enlace al informe completo:Cartografía de los recortes


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